“Necesitamos principios únicos de regulación que unifiquen el diseño de la tarifa de agua” - EL ÁGORA DIARIO

“Necesitamos principios únicos de regulación que unifiquen el diseño de la tarifa de agua”

Gonzalo Delacámara

Director académico del Foro de la Economía del Agua

Gonzalo Delacámara es reconocido internacionalmente por su conocimiento de la gestión económica de los recursos hídricos. El Ágora, diario del agua le entrevistó durante la pasada COP25, después de su intervención como ponente en la Zona Verde de la Cumbre del Clima. Abordamos con él temas esenciales para el sector como la adaptación al cambio climático, el déficit de inversiones en infraestructuras, la necesidad de un pacto de Estado para una gestión consensuada y la necesidad de criterios únicos de regulación para el ciclo urbano del agua


Pedro Cáceres
Madrid | 23 diciembre, 2019

Tiempo de lectura: 15 min



Gonzalo Delacámara es reconocido internacionalmente por su conocimiento de la gestión económica de los recursos hídricos. Es Investigador Principal del Departamento de Análisis Económico del Agua en el Instituto IMDEA Agua y director académico del Foro de la Economía del Agua.

El Ágora, diario del agua le entrevistó durante la recién celebrada COP25 en Madrid, justo después de que interviniera como ponente en el evento celebrado en el stand de Suez en la Zona Verde de la Cumbre del Clima. Durante la charla abordamos con él temas esenciales para el sector como la adaptación al cambio climático, el déficit de inversiones en infraestructuras hídricas o la necesidad de llegar a un pacto de estado para una gestión consensuada y a largo plazo del agua en España.

Otro asunto clave, relacionado con el ciclo urbano del agua, es la dispersión normativa y tarifaria, algo que según Delacámara debería solventarse fijando criterios únicos de regulación que, manteniendo la autonomía municipal, permitieran la rendición de cuentas y la armonización de la estructura de tarifas entre municipios.

 

PREGUNTA.- En esta cumbre se ha hablado de agua y cambio climático. Está claro que el sector tiene grandes retos en ese sentido. ¿Qué es lo que nos queda por delante?

RESPUESTA- Desde la perspectiva del sector del agua el primer desafío está precisamente en entender que no se puede hablar de cambio climático sin hablar de cambio en el ciclo hídrico. Por lo tanto, sería fundamental que creciese el pilar de adaptación al cambio climático de la misma manera que ha crecido internacionalmente el discurso sobre la transición del modelo. Si hemos entendido que la energía es importante para la mitigación hemos de entender que la gestión del agua es relevante para la adaptación. La adaptación al cambio climático es nuestro desafío generacional. Somos la última generación que puede tomar decisiones relevantes en relación con la mitigación y la adaptación al cambio climático. Para ello tenemos un problema de diseño de políticas públicas en general porque no es que el cambio climático nos haya traído un problema de coordinación de políticas sectoriales. Es que no hacíamos políticas sectoriales antes. El cambio climático nos proporciona una justificación narrativa adicional. Creo que la mayoría de las cosas que tenemos que hacer en adaptación al cambio climático las teníamos que hacer incluso aunque no existiese cambio climático.

P.- ¿Tendríamos que empezar a hablar de una transición hídrica del mismo modo que se habla de una transición ecológica?

R.- Absolutamente. Cuando hablamos de transición es necesario que entendamos que los desafíos en la gestión del agua se dan fuera de la gestión del agua, que nos vienen de modelos productivos, económicos y sociales que generan presiones sobre los ecosistemas acuáticos y terminan afectándonos a través de la provisión de servicios públicos. Por lo tanto, tenemos que ser capaces de avanzar en un diálogo que permita que no solo hablemos dentro de la comunidad del agua, sino que la comunidad del agua sea capaz de dialogar con otros sectores que aparentemente no están en las discusiones del agua, pero deberían.

“Somos la última generación que puede tomar decisiones relevantes en relación con la mitigación y la adaptación al cambio climático”

P.- Precisamente, durante su intervención en la COP25 esta misma mañana afirmaba que el sector del agua vive cierta endogamia, que no consigue conectar de forma suficiente con el resto de sectores…

R.- No es que sea un rasgo exclusivo del sector del agua, pero en el sector del agua también se da. Es decir, sucede que personas convencidas hablan entre sí, lo cual está muy bien, pero tenemos que ser capaces de mejorar la implicación de eso que damos en llamar partes interesadas. Creo que cuando hablamos de cambio climático tenemos que generar un interés, modelos y relatos que sean interesantes para todos aquellos que o bien no están interesados o bien tienen un interés concreto y todavía no han descubierto cuál es. Tenemos que ser capaces de dirigirnos a una parte más amplia de la sociedad. No solo al ciudadano, por ejemplo, como cliente de una empresa de servicios de agua. Eso es una faceta muy limitante. El individuo no es solo un cliente de una empresa de servicios de agua, es un ciudadano con un catálogo de derechos y una serie de obligaciones.

P.- En ese sentido, si se trata de apelar a la ciudadanía pareciera que en España hemos tomado como natural abrir el grifo y que salga agua potable sin apreciar el esfuerzo que supone disponer de ese servicio de calidad. ¿Tiene el sector del agua un problema de comunicación con la sociedad española?

R.- Eso es cierto absolutamente. Pero creo también que no debemos convertir en negativo algo que en esencia es positivo. El hecho de que el ciudadano español perciba que los servicios de agua potable y saneamiento son un derecho adquirido tiene que ver con que nuestro país ha sido capaz de generar cobertura universal de estos servicios. Por tanto, es una buena noticia. Ahora, asociada a esta buena noticia está también una no tan buena y es que a veces no le damos el suficiente valor, no solo a los servicios de agua, sino al agua en sí misma. No entendemos que el agua no es solo un tema relevante desde un punto de vista sectorial o ambiental, sino que es un elemento central, un factor limitante o una oportunidad para el desarrollo social o el desarrollo económico. Si no somos capaces de entender la importancia que tiene el agua en nuestro bienestar, en nuestro modelo de desarrollo, no conseguiremos que las decisiones vayan alineadas a esa prioridad que debería tener. La reflexión en torno al valor del agua es una reflexión muy inmadura muy pendiente de nuestras sociedades.

“Cualquier pacto que se ponga en marcha tiene que ser un pacto que no sea entre gobernantes y gobernados, sino que tiene que ser un pacto entre usuarios”

P.- Además, parece que el debate público sobre el agua está marcado por conflictos. El ciudadano lleva décadas oyendo hablar de batallas territoriales por el agua, de trasvases y otras disputas. ¿Cree que España necesita un gran pacto nacional del agua para crear consensos? Francia, por ejemplo, acaba de cerrar este verano un gran acuerdo estatal entre todas las partes que incluye inversiones en las cuencas ante el cambio climático

R.- En general creo que es importante avanzar en esfuerzos de concertación, entender que los desafíos a los que nos enfrentamos no son sectoriales sino de acción colectiva, que esos desafíos demandan modelos inclusivos en los que esté presente la administración pública en sus diferentes niveles, el sector privado y también la sociedad civil a partir de diferentes mecanismos de participación. Pero lo que es fundamental es entender que cualquier pacto que se ponga en marcha tiene que ser un pacto que no sea entre gobernantes y gobernados, sino que tiene que ser un pacto entre usuarios. Necesitamos llegar a un nivel de capilaridad tal que permita que ese acuerdo colectivo sea un acuerdo que implique a todos los usuarios en su conjunto.

“En España hemos reducido muchísimo nuestra inversión en un contexto en que otros países de la región aumentaban su participación de la inversión respecto al PIB”

P.- Arrastramos un grave déficit de inversiones en renovación y creación de infraestructuras. Dos recientes informes impulsados por AEAS y AGA hacen un inventario de infraestructuras existentes, definiendo el déficit de inversión arrastrado y apuntan salidas para financiarlo. ¿Qué opina usted sobre esta cuestión?

R.- En general, la inversión en infraestructuras de agua ha sido tradicionalmente débil, pero además, en unos años, fundamentalmente en lo que va de esta década de crisis económica y financiera internacional, en España hemos reducido muchísimo nuestra inversión en un contexto en que otros países de la región aumentaban su participación de la inversión respecto al PIB. Nuevamente nos estamos enfrentando a una de las consecuencias de un modelo de éxito. Cuando España tuvo su gran momento de desarrollo de una importante red de suministro de agua potable y saneamiento lo que quizá no se previó es que había que hacer gestión de activos y entender que 40 años después esos activos han envejecido de una manera muy significativa. En este momento se están reemplazando las redes de abastecimiento aproximadamente en un 0,6% anual y las redes de saneamiento en un 0,3% anual. Con esto nos iríamos a vidas útiles por encima de los 100 años. Y esto, de facto, no es algo que nuestra sociedad se pueda permitir. Si pensamos que siete de las 10 cuencas con mayor estrés hídrico de la Unión Europea están en España, si pensamos que el 70% del territorio nacional está en riesgo de desertificación y que el 20% ya lo está nos daremos cuenta de que el agua no es cualquier tema, es un tema central para nuestro modelo de desarrollo.

P.- Hablando de gobernanza, hay cierta discusión en España con respecto a los modelos de gestión del ciclo urbano. Teniendo como tenemos un mix de modelos de gestión privados, públicos y mixtos, crece el ruido en torno a la idoneidad de esos modelos y se habla de una llamada remunicipalización del agua. ¿Tiene sentido este debate?

R.- He dicho en muchas ocasiones que el debate desde mi punto de vista estaba mal planteado. Porque pone el foco en la titularidad del modelo de gestión en lugar de ponerlo en los desafíos fundamentales que hay que enfrentar no solo a nivel de ciclo urbano sino de la cuenca en su conjunto. Esto no quiere decir que la decisión sea irrelevante. Y no quiere decir que la decisión de un pleno municipal no sea soberana. Lo que quiero decir es que respetando la autonomía municipal -que me parece que es un elemento central del modelo, aunque nos plantee dificultades porque nuestro modelo es un modelo atomizado donde tenemos más de 8.000 municipios- tenemos que ser capaces de avanzar en la comprensión de que lo verdaderamente es relevante y que el verdadero sentido de lo público está vinculado al interés general. Garantizar ese interés general significa enfrentarse a los desafíos de seguridad hídrica a medio y largo plazo de una manera que no solo sea eficiente, sino que también sea profundamente equitativa y sostenible.

“El mundo está lleno de casos de empresas públicas que son eficientes y de empresas privadas muy comprometidas con el bien público”

P.- ¿Pero qué ocurre con los modelos de gestión? ¿Cabe defender unos frente a otros?

R.- Garantizar el interés general no implica necesariamente que haya que desacreditar un modelo de gestión frente a otro, porque lo que vemos en el mundo es que hay muy buenas y muy malas prácticas asociadas a modelos privados de gestión y modelos públicos de gestión. Hay una serie de proposiciones universales que yo no comparto que son aquellas que nos dicen que una empresa privada sistemáticamente es más eficiente y una empresa pública sistemáticamente es más justa. El mundo está lleno de situaciones en las cuales nos encontramos con empresas públicas que son eficientes y con empresas privadas muy comprometidas con el bien público. Por tanto, tenemos que avanzar en un modelo que algunos expertos llaman de valor compartido en el cual se entienda que los modelos de negocio no estén solo orientados a generar valor para el accionista, sino que tienen que generar valor compartido y, por tanto, tienen que comprometerse con ese genuino sentido de lo público. Estamos hablando de la provisión de servicios públicos, de servicios que son regulados desde el sector público y esto no cambia. Por eso el propio término de remunicipalización es un término que en realidad confunde al ciudadano. En realidad, de lo que estamos hablando es de recuperación de la gestión directa; ese sería el término más correcto. Y hay situaciones en las cuales la recuperación de la gestión directa seguramente tiene sentido, pero tenemos que ser capaces de entender que, por ejemplo, un gran desafío al que nos enfrentamos en este país es que estamos tomando decisiones sobre el ciclo urbano del agua en ausencia de principios únicos de regulación, de manera que, cada municipio, a través de su ordenanza municipal, no solo es autónomo para tomar las decisiones sino que a veces ignora las repercusiones que esas decisiones tienen sobre un elemento central del ciclo urbano del agua que es no la provisión del servicio en baja sino la provisión de agua en alta.

P.- De manera que cuando se habla de remunicipalizar el agua se genera confusión. Diríamos que no se puede remunicipalizar lo que ya es municipal, ¿no?

R.- Sí, pero tampoco deberíamos quedarnos todo el tiempo en una discusión lingüística. El principal problema de estos tipos de juicio de valor no está en si utilizamos una palabra u otra sino en lo que denota. Y lo que está detrás en algunas ocasiones por parte de creyentes acérrimos en el papel del sector privado es una negación del papel del sector público; y ese mismo error se observa en remunicipalizadores, que lo que hacen es una negación del papel del sector privado. No tiene sentido. Estamos ante desafíos tan importantes que demandan encontrar un papel para cada uno de estos sectores. Lo que defiendo es que eso tenemos que hacerlo en presencia de una regulación que alinee los intereses individuales con los objetivos colectivos.

“Un regulador único no tendría que regular a un puñado de empresas, sino que tendría que regular 8.125 servicios, o 2.700 sistemas de operación”

P.- Precisamente, ante la dispersión del sector del agua en España y la presencia de capas sucesivas de administraciones implicadas crece la demanda de que haya un regulador único que plantee criterios comunes. ¿Qué opina sobre esta cuestión?

R.- Seguramente es un debate mal planteado, en el sentido de que entramos a la discusión sobre la conveniencia de tener un regulador único en un país que tiene una estructura cuasi federal profundamente atomizada. Ese regulador único, al modo de Inglaterra y Gales, no tendría que regular a un puñado de empresas, sino que tendría que regular 8.125 servicios, o 2.700 sistemas de operación, que es lo que hay aproximadamente en el país. Probablemente es inviable. Y esto en presencia de una serie de gobiernos regionales y ciudades autónomas. ¿Qué es lo que estamos defendiendo? Lo que defendemos es que, sea cual sea el vehículo de regulación, sea cual sea la forma que adopte ese ente regulador, tenemos que reflexionar sobre la necesidad de que existan principios únicos de regulación.

P.- Entonces, ¿qué posibilidades tenemos de acabar con este desorden? ¿Cómo podríamos poner en marcha unos principios únicos de regulación?

R.- Ahora mismo, en ausencia de principios únicos de regulación, lo que tenemos es hiper-regulación, porque cada uno de esos 8.125 municipios es un regulador de facto. Lo que está faltando es un principio esencial en la regulación, y es que sea previsible, estable y nítidamente vinculada al interés general. Y para que eso sea posible necesitamos generar mecanismos que garanticen que un ciudadano o ciudadana, con independencia de donde nazca o donde viva, tenga igualdad en derechos, no en competencias. La igualdad no se consigue en competencias, se consigue en derechos. Por tanto, para conseguir la igualdad en derechos necesitamos principios de regulación única que armonicen todo este proceso de gestión.

“Para conseguir la igualdad en derechos necesitamos principios de regulación única que armonicen todo el proceso de gestión”

P.- ¿Existe algún precedente en el que poder mirarse?

R.- Creo que hay suficientes modelos en el mundo para tomarlos como referencia. Por ejemplo, en el modelo portugués se estableció una hoja de ruta clara durante más de 20 años que se respetaba con independencia de quien gobernase y en la que progresivamente se fue avanzando en diferentes niveles de regulación. Es decir, podríamos avanzar por algo tan sencillo como profundizar en nuestra democracia, añadir mayores niveles de rendición de cuentas de operadores privados, mixtos y públicos para que, en presencia de mejor información, todos fuésemos capaces de establecer comparaciones y entender si realmente nuestros derechos sociales están siendo garantizados. Ese es un primer elemento. Pero hay un segundo elemento que es la regulación económica del sector. Y para eso hace falta trabajar en la armonización de la estructura de la tarifa. No puede ser que las diferencias que hay en este momento en la factura que paga un ciudadano dependiendo de donde esté en el territorio nacional no se explique solo por el coste real de prestación del servicio o por el coste real del agua en alta, sino por otro tipo de motivos que tienen que ver con ese nivel de desorden que existe entre los diferentes municipios. Creo, absolutamente en la necesidad de que existan principios únicos de regulación. Establecer orientaciones que permitan luego que eso se adapte a la realidad concreta de cada municipio. El diseño de la tarifa no tendría que ser estrictamente una competencia municipal, sino que tendríamos que ser capaces de, respetando las competencias municipales, generar una serie de directrices que permitiesen unificar el diseño de esa tarifa que luego se podría armonizar a la realidad local de cada municipio.

“Bajar tarifas lo que hace es dañar a los hogares más pobres, porque los que no son pobres tienen alternativas. Es el hogar pobre el que necesita que los servicios públicos sean de calidad”

P.- Además, parece que todo esto genera nuevas confusiones. Hay cierta percepción social de que el servicio de agua es caro en España, cuando realmente, respecto a la media europea, los españoles pagamos la luz y el teléfono más caros, pero el agua nos sale más barata, ¿no?

R.- El mundo del agua está lleno de mitos como el del nivel de la factura del agua. ¿Por qué? Porque es cierto, y nadie con la mínima sensibilidad social puede negarlo, que haya familias que tengan problemas, aunque las tarifas sean bajas, para enfrentarse a la factura de agua a lo largo de un año. El elefante en la sala no es el nivel de la tarifa, es la población en riesgo de exclusión social o la población por debajo del umbral de pobreza. De manera que si lo que tenemos como país es un desafío en términos de desigualdad, de exclusión social y de pobreza ese es el desafío que hay que enfrentar y no es del sector del agua sino de la sociedad en su conjunto. Luego, si detectamos que además hay situaciones en las cuales la tarifa del agua está mal diseñada y penaliza a la población que vive una situación de injusticia social,  tenemos que ser capaces de resolverlo, si es que ya no está resuelto con mecanismos de solidaridad y con conciertos entre el operador y el municipio. Pero si no lo hemos resuelto así tenemos que ser capaces de trabajar en eso. Lo que sí hay que escapar es de ese tipo de soluciones en las que uno, en nombre no se sabe bien de qué, entiendo que en nombre de la justicia social, propone una bajada de tarifas que en realidad lo que termina haciendo sobre todo es dañar a los hogares más pobres, porque los que no son pobres tienen alternativas. Es el hogar pobre el que necesita que los servicios públicos sean de calidad. La discusión en torno al nivel de la tarifa  es muy simplista. La discusión verdaderamente relevante es cómo se diseña la tarifa y qué papel juega la tarifa en un esquema sofisticado de financiación de los servicios de agua. No hablamos solo de financiar servicios de agua, hablamos de que el ciudadano entienda que el agua no viene del grifo, sino del río, y que no termina en el retrete sino en el medio ambiente. No pensemos solo en servicios de agua, sino en seguridad hídrica a medio y largo plazo en un contexto de cambio climático.

“El modelo de gestión del Área Metropolitana de Barcelona está reconocido como un modelo de mejor práctica internacional”

P.- Me gustaría también recabar su opinión sobre las recientes sentencias del Tribunal Supremo que han avalado la idoneidad jurídica de la constitución de la empresa mixta Aigües de Barcelona

R.- La sentencia no la conozco al detalle y en todo caso es un tema que se ha tratado sub judice y creo que nos tenemos que acostumbrar a respetar que las sentencias deben discutirse fundamentalmente con argumentos jurídicos. Por tanto no entro tanto en la discusión de la parte judicial del problema; lo que sí entro a discutir una parte que conozco mejor que es el modelo de gestión. El modelo de gestión del Área Metropolitana de Barcelona está reconocido como un modelo de mejor práctica internacional. Es decir, Barcelona, después de una situación relativamente crítica con un evento de sequía importante y a través de un esfuerzo fundamental que no solo fue de la empresa mixta, sino que también fue de los ciudadanos al concienciarse de la necesidad de tener prácticas más eficientes en el uso del agua, consiguió uno de los niveles de consumo por persona y por día más bajos que uno puede encontrar prácticamente en el mundo. Es decir, esto implica que se ha avanzado en un modelo, que además es centenario, un modelo que de alguna manera explica la realidad metropolitana de Barcelona. Pero todavía hay una serie de desafíos pendientes, algunos de los cuales entiendo que se han dirimido en los tribunales, porque me mencionas el caso del agua en baja, pero también ha habido una resolución previa sobre el agua en alta y creo que lo que sí es saludable es escapar de una especie de tormenta perfecta en la cual se introducía incertidumbre sobre la gestión del agua en alta al mismo tiempo que se introducía incertidumbre sobre la gestión del agua en baja. En la medida en que esto permita generar ciertos niveles adicionales de certeza y enfrentar los desafíos fundamentales a los que se enfrentan las cuencas del interior de Cataluña y el Área Metropolitana de Barcelona me parece que en ese sentido será saludable.

“Sería importante decirle al ciudadano español que vive en un país que es el principal país de la UE en cuanto a reutilización de agua”

P.- En su intervención esta mañana en la COP25 ha hablado usted sobre el papel clave de la economía circular y la descarbonización de la economía para un futuro sostenible y señalaba, por ejemplo, que España es líder en reutilización en la UE con un 11%, cuando la media comunitaria no llega al 3%. ¿Qué retos hay por delante en materia de agua y economía circular?

R.- Circularidad significa sobre todo una nueva proposición de valor. Significa que si en un modelo de economía lineal adquieres un bien y ese bien a lo largo de su vida útil va perdiendo valor, en el caso de la economía circular lo que consigues es justo lo contrario: que a medida que va pasando el tiempo y vas recuperando nutrientes, otro tipo de materiales y flujos energéticos eres capaz de agregar valor en el proceso. No hemos sido capaces de explicar esto de una forma suficientemente clara el ciudadano. Sería importante decirle que vive en un país que es el principal país de la Unión Europea en cuanto a reutilización de agua y que los modelos de reutilización de agua implican una contribución esencial, porque vinculado a la recuperación y reutilización de agua está el avanzar en tratamientos avanzados que es un déficit que nuestro país tiene y hay esta posibilidad de hacer algo que es fundamental en relación a la economía circular que es vivir de nuestros residuos para poder seguir viviendo de nuestros recursos. La reutilización es una herramienta esencial. Los desafíos tecnológicos para reutilizar el agua o para o recuperar y reutilizar el agua están tecnológicamente resueltos. El desafío está en el terreno de las políticas públicas, que incluye no solo a los gobiernos sino al sector privado y la sociedad civil. No bastan soluciones tecnológicas, sino también un marco financiero, un marco regulatorio y, en esencia, abordando el verdadero desafío que es la gestión de la complejidad, la gobernanza.

“La cooperación está en la esencia de cualquier modelo de progreso y hay que hacerla en presencia de una regulación que alinee los intereses individuales con los objetivos colectivos”

P.- Hablando de gobernanza, y para rematar esta entrevista, me gustaría conocer su reflexión sobre el ODS 17 de alianzas, del que tanto se ha hablado en esta Cumbre del Clima. ¿Cómo potenciar esa colaboración?

R.- Es importante entender que los problemas del agua no se van a resolver en el ámbito de la comunidad del agua, ya que somos gente convencida de la necesidad de conservar el agua hablando con otra gente convencida. Necesitamos hablar con las partes no interesadas, hablar incluso con aquellos que no saben que tienen interés en estos temas. Hace falta también una reformulación del papel del sector público y del sector privado también. Cuando hablamos de colaboración público-privada hay formas de entender esto: una fórmula contractual concreta que llamamos asociación público-privada y que implica una asignación de riesgos. Pero la cooperación público-privada de facto la vemos permanentemente en todo tipo de contextos. Hay que entender que la cooperación está en la esencia de cualquier modelo de progreso y hay que hacerla en presencia de una regulación que alinee los intereses individuales con los objetivos colectivos.



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