La política agraria a partir de 1975 (III)

En anteriores entregas de este artículo, hemos analizado la evolución de la política agraria en España desde 1936. Hemos abordado los planes colonización y de regadío puestos en marcha durante el régimen de Franco y después hemos estudiado la evolución del sector en las décadas sucesivas, con cuestiones como la concentración parcelaria y la estructura de la economía agrícola.

Hoy abordamos la entrada de España en la democracia, que vino acompañada de grandes cambios legislativos y de enfoque económico. Un momento clave fue 1977, con el acuerdo que dio lugar a los Pactos de la Moncloa.

Los Pactos de La Moncloa

A lo largo de los meses de agosto y septiembre de 1977, los problemas económicos no dejaron de agudizarse: más paro, más inflación, grandes sociedades anónimas —incluso del Estado— en situación de no afrontar sus deudas a corto plazo, protestos masivos de letras, y miles y miles de pequeñas y medianas empresas en la incertidumbre de su supervivencia.

La tesis de que era necesario hacer algo fue extendiéndose gradualmente. Y unas primeras conversaciones Gobierno-centrales sindicales, destacaron las dificultades que presentaba cualquier propósito de congelación de los salarios y de instauración del despido libre.

Luego vinieron algunos apoyos a las tesis de un gobierno de concentración, desde el PCE[1]. Y del lado del Gobierno, el ministro de Hacienda (Francisco Fernández Ordóñez) se aproximó a la idea de la política de concentración sin gobierno de idem, en declaraciones que hizo el 23 de septiembre al diario ABC.

Así las cosas, a primeros de octubre de 1977 el presidente del Gobierno, Adolfo Suárez, convocó a representantes de todos los partidos políticos del Parlamento, para entablar un diálogo conjunto. La discusión giró inicialmente en torno al informe de 101 folios preparado por el equipo dirigido por el vicepresidente del Gobierno para Asuntos Económicos, y que por ello se conoció generalmente con el nombre de «Documento Fuentes Quintana».

El fin de semana del 8 y 9 de octubre de 1977, en la Moncloa, el informe gubernamental fue ampliamente debatido; incorporándose a su esquema una serie de cuestiones importantes. Y en la tarde del domingo ya fue posible redactar las bases del futuro acuerdo, en un comunicado que se dio a la prensa con el modesto título de «resumen de trabajo»[2].

Después, prosiguieron las conversaciones entre los representantes del Gobierno y los diversos partidos políticos. A nivel de comisiones especializadas, fue desarrollándose el consenso alcanzado el 9 de octubre. Y tras muchas horas de negociación, los acuerdos se firmaron el 25 de octubre, para finalmente someterlos a debate en el Congreso, en forma de moción que fue aprobada el día 27.

A corto plazo, el propósito de los Pactos de la Moncloa no era otro que sanear el sistema económico, para lo cual el primer objetivo era contener la inflación que tan duramente incidía sobre la inversión y el empleo. Con esas finalidades, en los acuerdos se previeron para 1978 determinadas cotas de expansión en las variables básicas, todas ellas, excepto las pensiones y las inversiones públicas, por debajo de las previstas para 1977. La intención de desacelerar la inflación fue especialmente patente en el freno a la masa monetaria, en el crédito, y en los gastos del Estado y de la Seguridad Social. En segundo término, se introdujo un acompasamiento de los salarios respecto de los precios.

Además de la moderación salarial, en los Pactos se incluyeron proyectos a largo plazo. Entre ellos, todo un programa de desarrollo agrario, que pasamos a detallar en su formulación definitiva[3].

Las leyes agrarias desde 1979

Conforme a los Pactos de la Moncloa, en 1979, el ministro de Agricultura, Jaime Lamo de Espinosa, presentó al Congreso de los Diputados el Programa de Cambio para la Agricultura Española, que obtuvo el respaldo prácticamente unánime de la Cámara. En el programa se esbozaba una sucesión de escenarios, para instrumentar nuevas acciones legislativas, dirigidas a resolver problemas en cuatro frentes:

1. Falta de movilidad de la propiedad de la tierra, con incidencia en una fuerte rigidez de mercado, con paro agrario, baja productividad y subutilización de los recursos.
2. Inadecuación y petrificación del sistema agroalimentario, también con un acusado impacto; tanto en el ritmo de inflación, como en el subaprovechamiento de las producciones.
3. Mecanismos de financiación no específicos de la agricultura, con el consiguiente freno para la inversión agraria, la creación de empleo, y la modernización de las empresas.
4. Desertificación, erosión y subutilización de extensas zonas rurales, con peligros para la conservación de la naturaleza, y con no poca y lamentable contracción de las oportunidades productivas.

“A corto plazo, el propósito de los Pactos de la Moncloa no era otro que sanear el sistema económico para lo cual el primer objetivo era contener la inflación”

En el cuadro 1 figura el detalle de las 14 leyes previstas en el Programa Lamo de Espinosa. Como puede apreciarse, al acceder al poder el PSOE, en 1982, habían sido enviados al Congreso 11 proyectos. Otros tres, no llegaron a buen puerto; no fue posible que el Consejo de Ministros se pusiera de acuerdo sobre la Ley de Financiación Agraria, que desde el primer momento encontró dificultades en el área de Economía; el expediente de la Ley Especial de Tierras Ociosas quedó a la espera de finalizar todo el proceso legislativo[4].

Seguidamente hacemos referencia a cada una de las normativas generadas directa o indirectamente por los Pactos de la Moncloa.

1. La Ley 87/1978, de 28 de diciembre, de Seguro Agrario, generalizó los seguros para cubrir los riesgos de las cosechas. En desarrollo de la Ley 87/1978, se constituyó la Entidad Estatal de Seguros Agrarios, ENESA, que cuenta con la colaboración de la sociedad anónima Agroseguro, formada por toda una serie de empresas aseguradoras privadas. ENESA subvenciona los seguros con porcentajes que varían entre el 40 y el 65 por 100 del valor de las primas.
2. La Ley 34/1979 de Fincas Manifiestamente Mejorables (FMM), de 16 de noviembre de 1979. Se consideran como FMM las siguientes:
3. Las que lleven sin explotarse dos años como mínimo.
4. Aquellas en las que no se aprovechen los medios o recursos disponibles como consecuencia de obras construidas con auxilio estatal.
5. Las superiores a 50 hectáreas de regadío, o a 500 de secano o aprovechamiento forestal en las que deban realizarse intensificaciones de cultivos que, atendiendo al interés nacional, incrementen el empleo. Las FMM pueden ser incluidas en el Catálogo, y en ese caso los propietarios han de presentar un plan de mejora en el plazo de dos meses. Si el propietario no lo hace, el IRYDA puede imponer el arrendamiento forzoso por 12 años para la explotación de la FMM; directamente, o subarrendándola mediante licitación.
6. La Ley 55/1980 de Montes Vecinales en Mano Común, de 11 de noviembre de 1980. Con ella lo que se persigue es devolver la titularidad de esa clase de montes a las comunidades que de una u otra forma fueron desposeídas de ellas por ayuntamientos, diputaciones o por el Estado. En este sentido, se consideran bienes indivisibles, inalienables, imprescriptibles e inembargables. Son administrados por las Comunidades de Vecinos.
7. Ley 83/1980 de Arrendamientos Rústicos, de 31 de diciembre. En ella se limita el derecho de arrendamiento, sin poder sobrepasarse las 500 hectáreas en secano o las 50 en regadío. Por otra parte, con todas las prórrogas acumulables, el arrendatario puede llegar a disponer de las tierras durante 21 años, con la especificación de que al terminar el contrato debe resarcirse de las mejoras introducidas, teniendo además derecho de tanteo y retracto en caso de compra-venta[5].

5. Ley 49/1981, de 24 de diciembre, del Estatuto de la explotación familiar y de los agricultores jóvenes, desarrollada por el Real Decreto 1932/1983, de 22 de junio, sobre auxilios a los agricultores jóvenes.
6. Ley 25/1982, de 30 de junio, de Agricultura de montaña, que tiene gran importancia para retener a la población en zonas que de otra manera se verían convertidas en verdaderos desiertos demográficos. Su desarrollo, tras el Real Decreto 1684/1986 sobre ayudas a las zonas de montaña, abarca también a lo concerniente a la acción de las comunidades autónomas, a las que se han transferido la mayoría de las competencias relacionadas con estas cuestiones.

5. Cámaras Agrarias. Reglamentadas con anterioridad a los Pactos de La Moncloa –RD 1336/1977, de 2 de junio—.
6. Política de Precios. Tras muchas negociaciones y controversias, desde marzo de 1981 los representantes de los agricultores pasan a formar parte del Consejo General del FORPPA; el organismo encargado de los precios. Debe citarse asimismo la Ley 19/1982, de 26 de mayo, sobre contratación de productos agrarios. A partir de 1986, esta área de cuestiones depende por entero de la PAC de la CEE.

Tras el triunfo del PSOE en las elecciones del 28 de octubre de 1982 no se produjeron cambios de inmediato en la ordenación agraria básica, si bien, sí que hubo transformaciones considerables en los sistemas de precios regulados y en la organización de mercados; aparte de la ley de Reforma Agraria en Andalucía, de 1984, que apenas supuso algo más que una aplicación regional de la Ley de FMM de 1979, según observaciones de José María Sumpsi, primer director del Instituto de Reforma Agraria de la Junta de Andalucía.

De hecho, las transformaciones más importantes en el marco legal del sector agrario fueron las inducidas por el ingreso de España en la CE a partir del 1 de enero de 1986. A estas cuestiones nos referimos la próxima. Y para los que quieran conectar con el autor, el correo electrónico castecien@bitmailer.net. Cuídense mucho de la pandemia.

[1] Intervención de Ramón Tamames, Diario de Sesiones del Congreso, núm. 5, 27 de julio de 1977, pág. 75; y núm. 6, 9 de agosto de 1977, pág. 133.

[2] La redacción final del comunicado “Programa de Trabajo” la hicieron José Luis Leal y el autor de este artículo.

[3] En la preparación del Programa Agrario trabajó de manera especial, en los Pactos de La Moncloa, el diputado Tomás García, más conocido durante la clandestinidad como Juan Gómez, un hombre cabal.

[4] Jaime Lamo de Espinosa, “Política Agraria”, en Luis Gámir (comp.) Política económica de España, Alianza Editorial, Madrid, 1986, págs. 257-288.

[5] En Situación, núm. 4/1986, págs. 30 a 42. Además, para los “denominados arrendamientos históricos” –los pactados desde antes de 1942— existe el derecho de acceso a la propiedad, en determinadas condiciones, y con ayudas crediticias, hasta 1992.