La política agraria desde 1939 a 1975 (I)

Desde el comienzo de la guerra (18.VII.1936), en la España nacional se comenzó a perfilar una política agraria de signo muy distinto al de la seguida por la República, y a ese respecto, una de las primeras disposiciones del nuevo régimen puso claramente de manifiesto la repulsa de la política agraria de la anterior etapa republicana. En ese sentido, el decreto de 28 de agosto de 1936 dejó en suspenso la aplicación de los planes de Reforma Agraria no ejecutados; iniciándose así una nueva corriente cuyos precedentes estaban en la Ley de 1907 de colonización interior y en la política hidráulica, fundamentalmente en la ley OPER de 1932.

En grandes líneas, el Régimen de Franco significó el paso de la reforma jurídico-social, cuyo fin primordial era la distribución de la tierra entre braceros y yunteros, a la reforma técnica. Cuyo objetivo principal fue la colonización y otras mejoras técnicas; puesta en regadío y concentración parcelaria, dejando en segundo término la redistribución de la tierra.

Contrarreforma y mejoras técnicas

Para llevar a cabo la liquidación de la política de la Segunda República, se creó, en 1938, el Servicio Nacional de Reforma Económico Social de la Tierra[1], cuya primera misión fue estudiar los efectos de la Reforma Agraria, especialmente a partir de julio de 1936, observándose que las transformaciones en el régimen de propiedad durante los años de guerra habían sido muy profundas; especialmente en las partes republicanas de Andalucía y Extremadura y en Castilla la Nueva[2]. Durante muchos meses la tarea del Servicio consistió en devolver las fincas ocupadas a sus antiguos propietarios.

Liquidada así la Reforma Agraria, la política del Nuevo Estado comenzó a dibujarse con la disolución del Servicio Nacional de Reforma Económico Social de la Tierra, y la creación, en octubre de 1939[3], del Instituto Nacional de Colonización (INC) para “realizar los amplios planes de puesta en riesgo de acuerdo con las nuevas normas programáticas del Ministerio de Agricultura”. Quedaba así creado el principal instrumento de la nueva política agraria. Doce años después se había de organizar el Servicio Nacional de Concentración Parcelaria, segunda palanca de esta política.

Al INC pasaron todos los bienes y parte del personal de los extinguidos Instituto de la Reforma Agraria, y del Servicio de Reforma.

Los demás instrumentos de política agraria tenían carácter de centros de estudios y ejecución con misiones muy específicas, y a algunos de ellos nos iremos refiriendo a lo largo de capítulos siguientes: Instituto Nacional de Investigaciones Agronómicas, Instituto Nacional para la producción de semillas selectas, Servicio Nacional del Cultivo y Fermentación del Tabaco, Instituto Forestal de Investigaciones y Experiencias Patrimonio Forestal del Estado, Patronato de Biología Animal, Servicio Nacional de Crédito Agrícola, Instituto de Estudios Agro-Sociales, Instituto de Fomento de la Producción de Fibras Textiles, Servicio Nacional de Concentración Parcelaria y Ordenación Rural y Servicio Nacional del Trigo.

El problema de los latifundios, que habían sido la cuestión crucial de la Reforma Agraria de la Segunda República, pasó así a segundo plano, con una política agraria de carácter más técnico que jurídico-social. En ese sentido, el ministro de Agricultura, Rafael Cavestany –arquetipo de la tecnoagricultura—, expuso sus proyectos a las Cortes orgánicas de Franco en 1951, lo dijo bien claramente: “Hay que librar batallas extensas y complicadas para el incremento de la productividad de la tierra”. “Es preciso llegar al convencimiento de la población que malvive en el campo, que no puede salir de su miseria si muchos de los que están en esas condiciones no abandonan sus explotaciones: más agricultura y menos agricultores… Muchos creen que repartiendo la tierra entre los campesinos, a través de una reforma agraria de viejo estilo, se encuentra la panacea de una vida rural perfecta. Viejas utopías sobre las que el mundo está de vuelta; es necesario una reforma agraria, sí, pero profundamente transformadora del medio rural que lleve al campo todo el capital y toda la técnica que necesita”[4].

La política de colonización: más superficie regada

Como ya hemos puesto de relieve en anteriores artículos en El Ágora, para conseguir la expansión del regadío no es suficiente la política hidráulica limitada casi exclusivamente a la construcción de grandes embalses por el Estado; realizadas las obras hidráulicas, esenciales, la efectiva puesta en riego, dejada a la iniciativa privada, o no se hace o se demora durante muchos años. Esa y otras que se detallan a continuación fueron las razones de que, a partir de 1939, con las leyes de colonización, el Estado pasara a tener una intervención cada vez mayor, hasta llegar a abarcar desde la construcción de las grandes obras, a la de las acequias para llevar el agua a las propias tierras de cultivo.

En esa dirección, las tres principales leyes de colonización promulgadas en la etapa de la política agraria española (1939-75) fueron de 1939, 1946 y 1949; cada una de ellas con un distinto carácter.

La Ley de Bases de 26 de diciembre de 1939 “para colonización de grandes zonas” representó una apelación al capital y a la iniciativa privada. El Estado se comprometió a realizar las obras básicas (presas de embalses, canales, y acequias más importantes), correspondiendo a los propietarios la transformación de las tierras en regadío, con la plusvalía derivada de esta operación. Pero esa norma tuvo muy escasa eficacia: apenas se constituyeron empresas colonizadoras, sin duda por razones análogas a las que originaron el fracaso de las anteriores leyes de colonización interior de 1907 y 1927, no había estímulos suficientes para las fuertes inversiones necesarias.

La segunda Ley de Riegos de Franco fue la de 27 de abril de 1946 “de colonizaciones de interés local”, que si bien menos ambiciosa, tuvo un interés positivo, ya que el auxilio que se prestaba a las mejoras agrícolas de los particulares por los Ayuntamientos y los Grupos Sindicales de Colonización, tenía bastantes ventajas y ayudas para perforación de pozos, construcción de abrigos para el ganado, electrificación rural, industrialización de productos agrícolas, etc.[5].

Por último, la tercera de las tres leyes de colonización del régimen, fue la de 21 de abril de 1949 “sobre colonización y distribución de la propiedad de las zonas regables”, en la cual se advirtió una innovación de interés: la distribución de una parte de las nuevas tierras de regadío entre colonos[6], en régimen de concesión administrativa. Si bien, para convertirse en propietarios habían de realizar el pago, gradualmente, del valor inicial de la tierra, así como el de los intereses. Seguidamente, la propiedad pasaba a los colonos, aunque se mantenía un régimen jurídico especial que no permitía la división de las parcelas adjudicadas, de modo que el Instituto Nacional de Colonización mantenía una supervisión general de las explotaciones. Tanto en las tierras reservadas a sus propietarios como en las parcelas asignadas a los colonos, se exigía, además, un mínimo de intensidad en el cultivo y en la producción, reservándose el INC la facultad de expropiar las tierras en caso de no alcanzarse los índices de intensidad marcados.

En resumen, entre 1949 y 1975 el regadío en España pasó de más o menos 1,5 millones de Ha., a unos tres millones, un avance considerable. Desde 1971 con el IRYDA, Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario, creado en 1971, por fusión del INC y Concentración Parcelaria, siendo Ministro de Agricultura Tomás Allende y García-Baxter, que también creó el ICONA, dos instituciones que habremos de considerar en la próxima entrega de este artículo.

Con la llegada de la democracia, lo esencial de la política fue pasando a ser competencia de las CC.AA., con un ritmo menor de expansión de riegos y también menos actividad de concentración parcelaria y ordenación rural. En cualquier caso, en 2019 se llegó a 3,8 millones de Ha. de superficie regada; un 20 por 100 de la superficie agraria útil, que genera no menos del 70 por 100 de la Producción Final Agrícola, con una fuerte contribución también a la producción pecuaria.

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Dejamos aquí el tema, para seguir en una próxima entrega. Y para contactar con el autor, los autores pueden utilizar el correo electrónico castecien@bitmailer.net. Cuídense mucho, porque la pandemia no se ha acabado.

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[1] Decreto de 6 de abril de 1938. El artículo 7º fijó sus fines: la parcelación y concentración parcelaria, los patrimonios familiares, el acceso a la propiedad, la transformación del secano en regadío, el embellecimiento de la vida rural y otros cometidos.

[2] Carlos González de Andrés, “El Instituto Nacional de Colonización”, en Estudios, volumen 3º, núm. 18, Madrid, 1945.

[3] Decreto de 18 de octubre de 1939.

[4] Rafael Cavestany y de Anduaga, Menos agricultores y mejor agricultura, conferencia pronunciada en Madrid el 18 de octubre de 1955, recogida en Una política agraria, Madrid, 1958, págs. 338 y 339.

[5] A. López García, “Trascendencia nacional y privada de la Ley de Colonización de interés local”, en Estudios, volumen 2, núm. 13, Madrid, 1945, págs. 7 y 8. Precedente de esa Ley es la de 25 de septiembre de 1940.

[6] Jaime Montero y García de Valvidia, “Modernas orientaciones de la colonización agraria española”, en Estudios, volumen 4º, núm. 21, Madrid, 1951, págs. 330 y sigs., y Emilio Gómez Ayáu: “El Estado y las grandes zonas regables”, ob.cit., páginas 23 y sigs.