La política agraria desde 1939 a 1975 (II)

En las anteriores entregas de este artículo, nos hemos referido a la colonización y puesta en riego, el problema eterno del agua, durante el régimen de Franco, desde 1939. Hoy entramos en otro tema diferente: las inconveniencias de la parcelación excesiva las estudiaremos más adelante, al referirnos a la actual estructura de la economía agrícola.

Ya en su tiempo, el insigne Jovellanos, que tan preocupado se mostrara por los latifundios en su Informe sobre la ley agraria (1804), en una de sus cartas sobre Asturias se lamentaba de la subdivisión de las tierras hasta su casi inutilización. «Yo quiero una ley —decía— para detener la funesta subdivisión de las suertes de Asturias, así como quisiera otra para animar la subdivisión de los inmensos cortijos de Andalucía»[1]. Otros autores españoles destacaron el problema, su importancia, y apuntaron los posibles remedios[2]; y, asimismo, algunas disposiciones legales fomentaron la concentración de parcelas[3]. Si bien tuvieron muy escasa, por no decir nula, efectividad.

En 1907, año en que comenzó a perfilarse en España una indudable preocupación por la legislación agraria, promovida por el ministro de Fomento González-Besada, se nombró una comisión[4] para estudiar la «subdivisión de la propiedad territorial, sus causas, condiciones y efectos en el orden jurídico, social y agronómico; así como para proponer los remedios en los males que de esa subdivisión excesiva se origina para la vida del labrador, para la estabilidad rural y para el progreso agrícola». La Memoria de esa Comisión, así como el proyecto de ley que propuso, contenía todas las bases para una política de concentración parcelaria[5]. Sin embargo, la tan necesaria ley no llegó a publicarse por entonces, por los continuos cambios de gobiernos de esa etapa, con la Restauración completamente deteriorada por el Desastre de 1898, y en tiempo de crisis económica y social; siempre con el transfondo de la Guerra de Marruecos reanudada en 1906.

Fue sólo cuarenta y cinco años después, el 20 de octubre de 1952, ya en una segunda fase del franquismo, cuando se promulgó en España la primera ley de concentración parcelaria con carácter experimental. La ley definitiva, promulgada el 20 de julio de 1955[6] fue revisada en 1962. Desde 1971, el Servicio de Concentración –que algunos agricultores llamaban de parcelación concentraría—, se integró en el Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA).

El fin de las operaciones de concentración es asignar a cada propietario, en coto redondo o en un reducido ­número de parcelas, una superficie equivalente en clase de tierra y cultivo a la que anteriormente poseía, y dar a las nuevas parcelas acceso a vías de comunicación. Para la realización de las operaciones de concentración, se precisaba que en los términos municipales lo solicitara el 60 por 100 de los propietarios, con al menos igual proporción de superficie de tierras.

En cada término en que se aplicaba la ley, se fijaba una unidad mínima de cultivo, por debajo de cuya dimensión no podía resultar ninguna de las nuevas parcelas; asimismo se establecía la extensión de la unidad tipo que se consideraba como más adecuada para la explotación de la tierra con medios modernos. Los propietarios que al iniciarse la concentración contaban con una superficie total menor que la unidad mínima, podían obtener los créditos necesarios para adquirir la tierra que precisaran. Las parcelas resultantes de la concentración se consideraban indivisibles, cuando de su división se hubieran de originar una o varios fragmentos menores que la unidad mínima, o que la unidad tipo, según el caso.

Las ventajas técnicas y económicas de la concentración parcelaria son extraordinarias; permite la utilización de la maquinaria agrícola, el uso racional de los fertilizantes la mejor lucha contra la plagas, la más fácil puesta en regadío donde hay agua, la reducción del número de jornales empleados por hectáreas y año, etc.[7]. Entre 1953 y 1985 se concetraron 5,6 millones de Ha., 56.000 km²: 10.000 km. más que la superficie de todo Aragón más la provincia de Lérida, una vastedad importante. Y hacemos aquí un breve paréntesis cartográfico, en realidad correspondiente a la entrega anterior de este artículo, en el que figuran las zonas regables más importantes de España.

La obra de concentración mereció muchos elogios[8]. Con ella mejora la suerte de todos los propietarios, pero debemos preguntarnos en qué medida, pues en ello residía la clave de si la concentración transformó lo suficiente las explotaciones agrarias.

Más concretamente, en las zonas de minifundio, que es donde se practica la concentración, la propiedad está muy mal distribuida. La concentración parcelaria desveló el mito de que “la propiedad de la tierra está muy bien distribuida en Castilla”. En la ancha región castellana, la tierra cultivada está muy fragmentada en parcelas, pero la distrubición de su propiedad, a distinta escala que en el Sur, es muy parecida. Normalmente, el 10 por 100 de los propietarios poseen más de la mitad del término municipal. Por esta razón, como consecuencia de la concentración parecelaria, en cada término municipal resultan casi siempre unas pocas propiedades concentradas de gran dimensión (al nivel local), y un gran número de propiedades también concentradas de dimensión muy reducida e irracional.

El pasar, por ejemplo, de 30 parcelas de 0,5 hectáreas a tres parcelas  de 5 hectáreas cada una, era un progreso realmente notable; pero queda lejos del óptimo, pues como se ha puesto de relieve repetidamente, en las zonas de secano mecanizable de la meseta Norte la unidad mínima de explotación debería situarse en torno a las 200 Ha.

Ordenación Rural

La pura labor de concentración parcelaria, en 1964, se pasara al fomento de otras mejoras en los minifundios, para paliar lo exiguo de las explotaciones concentradas. Efectivamente, por medio de un decreto de 2 de enero de 1964, los trabajos de concentración parcelaria, se reforzaron con la «ordenación rural», instrumento de política agraria conducente a «elevar el nivel de vida de la población rural mediante la transformación integral de las zonas y la concesión de estímulos adecuados para la mejora de las estructuras».

La ordenación rural comprendía todas o algunas de las siguientes operaciones: concentración parcelaria y redistribución de la propiedad para constituir explotaciones económicamente viables, promoción de la agricultura de grupo, fomento de la modernización de las explotaciones, planificación de las mejoras territoriales para aprovechar recursos naturales de la zona, elaboración de planes indicativos de cultivo y fomento del establecimiento de industrias agrarias.

Uno de los aspectos de mayor interés de la Ordenación Rural consiste en que simultáneamente con la concentración parcelaria, se fomenta la constitución de agrupaciones de explotación en común, que permiten una más racional aplicación del trabajo a la tierra. En cierto modo, el desarrollo rural preconizado por la Política Agrícola Común (PAC) de la CE/UE, es la continuación de la política de ordenación rural si bien en un contexto de mayor imbricación con la sociedad urbana.

Cooperativismo agrario

La primera regulación oficial del cooperativismo agrícola en España (aparte de algunos antecedentes como el Decreto de 20 de noviembre de 1868, el artículo 124 del Código de Comercio, y la Ley de Sindicatos Agrícolas de 1906) fue la promulgada por la Segunda República, la Ley de 9 de septiembre de 1931.

Después de la guerra civil, con la publicación de la Ley de Bases de la Organización Sindical, de 6 de diciembre de 1940, se dio un viraje centralizador, al encomendarse a los sindicatos verticales las tareas de «promover, dirigir y, en su caso, desempeñar las actividades cooperativas», que, finalmente, fueron reguladas por la Ley de 2 de enero de 1942 y su reglamento de 11 de noviembre de 1943.

Todas las cooperativas agrarias españolas pasaron a depender de la Unión Sindical de Cooperativas del Campo de la Organización Sindical verticalista, que sólo dejó de existir en 1977, poco antes de las elecciones generales de ese año. Desde entonces, las cooperativas quedaron bajo la tutela del Ministerio de Trabajo, hasta la publicación de la nueva Ley General de Cooperativas (Ley 3/1987, de 2 de abril).

La actividad, estructura, y funcionamiento de las cooperativas agrarias es muy diversa y, en definitiva —como tan­tas veces se ha dicho—, el problema fundamental es el de encontrar, en cada caso, un auténtico gerente, de verdaderas capacidades organizativas.

Por otra parte, muchas de las cooperativas españolas, de cooperativas, en el sentido internacional de este concepto, no tienen más que el nombre, pues en realidad son agrupaciones de empresarios que simplemente aspiran a recibir un trato fiscal más favorable; esto es especialmente cierto en las bodegas, almazaras, industrias lácteas, conserveras y mataderos.

Por lo demás, el cooperativismo no ha alcanzado en España las dimensiones a que llegó en países como Alemania y los escandinavos. Con la consecuencia de que los agricultores españoles no han podido capturar el valor añadido de sus productos, y cotizaciones adecuadas, por la fragmentación de sus ofertas.

Legislación sobre Grandes Fincas

En los apartados anteriores hemos examinado la política seguida por el régimen de Franco frente a los problemas del regadío (colonización) y de la parcelación excesiva (concentración parcelaria), así como de la ordenación rural y cooperativismo. Debemos preguntarnos ahora cuál fue la actitud oficial ante los latifundios, esto es, respecto de las grandes propiedades mal explotadas. Para acometer una parte de ese problema, se dictó la Ley de 3 de diciembre de 1953 (derogada desde la publicación de la Ley de Comarcas y Fincas Mejorables, de 21 de julio de 1971, a la que nos referimos luego), sobre régimen de fincas manifiestamente mejorables. Programáticamente, la Ley estaba dirigida a mejorar extensas zonas del territorio nacional que no se había transformado.

Las fincas objeto de la ley —y ésta era su primera limitación— no eran todas las realmente mejorables, sino únicamente las que en su totalidad, o en un parte importante, estuviesen constituidas por terrenos incultos, susceptibles de cultivo agrícola, o en los que pareciera posible incrementar de forma notable el aprovechamiento forestal o ganadero.

La declaración de fincas mejorables se hacía por decreto, en el que se señalaban las líneas generales del plan de explotación o mejora, y la ayuda estatal que se concedía para la realización del mismo. Si el propietario dentro de los plazos que expresamente se fijaban, rehusaba realizar el plan de mejora, o habiéndolo aceptado no lo ejecutaba efectivamente al ritmo previsto, la finca se incluía dentro del Catálogo de fincas expropiables del Ministerio de Agricultura, y automáticamente su cuota por contribución rústica se recargaba en un 100 por 100. Una vez catalogada la finca, el Ministerio podía proceder a su expropiación en cualquier momento, para su posterior venta a quien aceptase el plan de mejora, o para su cesión al INC o al Patrimonio Forestal del Estado.

Una ley como la sintetizada en los párrafos anteriores podría haber sido importante si se hubiera aplicado efectivamente; pero en realidad, la Ley de 1953 fue sólo una disposición legal para completar teóricamente el esquema de la legislación agraria; y para presentarla frente al exterior (sobre todo en la FAO), como una prueba de que el Estado español también acometía el problema de los latifundios.

Seguiremos la próxima semana, para estudiar ya la política agraria de la nueva Democracia, que se definió fundamentalmente en el Programa agrario de los Pactos de La Moncloa, según veremos. Y como siempre, el autor dará la bienvenida a las observaciones que los lectores de El Ágora quieran enviarle al correo electrónico castecien@bitmailer.net.

Cuídense mucho, que la pandemia no ha terminado. Incluso es muy preocupante el rebrote en China en el entorno de Pekín, lo que es un precedente de lo que podría pasar en estas latitudes europeas. Avisados estamos.

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[1] G. M. de Jovellanos, «Cartas», en el tomo L de la Biblioteca de Autores Españoles, Madrid, Rivadeneyra, 1952, pág. 293.

[2] Fermín Caballero, en un trabajo publicado en 1863; Diego Pazos, en 1900; varios autores, en el Boletin del Instituto de Reforma Agraria; otros, en el Congreso Regional del Duero, en 1946; en el I Congreso Nacional de Ingeniería Agronómica, en 1950, etc.

[3] Leyes de 11 de julio de 1866, de cotos redondos y acasarados, de 3 de junio de 1868 (privilegios a fincas indivisibles), y segunda parte del artículo 1.056 del Código Civil.

[4] Por Real Decreto de 2 de marzo de 1907.

[5] La Memoria fue publicada por el Ministerio de Fomento, con el título Memoria que comprende los antecedentes reunidos, trabajos practicados y proyectos de ley formados por la Comisión nombrada para el estudio de la concentración parcelaria, Madrid, 1908.

[6] Las Leyes de concentración parcelaria se vieron completadas después, por la Ley de 15 de julio de 1954 sobre la fijación. de unidades mínimas de cultivo, y la Ley 30/1959, de 11 de mayo; ambas tendentes a frenar la expansión del proceso de parcelamiento excesivo.

[7] Véase «Un pueblo de Castilla, dos años después de la concentración», en Mejora, núm. 32, Madrid, ­no­viembre de 1959; y sobre todo, la publicación del SNCP, Variación de los factores de la producción agrícola como consecuencia de la concentración parcelaria, Madrid, 1960.

[8] En contraste con el INC, el SNCP facilitó siempre una gran cantidad de información a través de su órgano de prensa Mejora. Publicaba, además, estudios de gran interés en una «Serie Monográfica».