La política del agua en España (III)
La regulación de los servicios de abastecimiento y saneamiento

El agua en España es de propiedad pública según la Constitu­ción, y el regulador es la Administración Pública[1]. En su modelo de regulación descentralizado intervienen miles de reguladores municipales independientes, lo que se traduce en una regulación heterogénea. Las competencias en el ciclo del agua urbana están muy fragmenta­das carecen de la coordinación suficiente, como puede apreciarse a la vista de la figu­ra 1 de la página siguiente.

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Si se compara con otros países, el mo­delo español de organización muestra la falta de un esquema de regulación unifica­do, por mucho que haya contratos normalizados. Dicho esque­ma tiene, además, muchas lagunas. En los Estados cuyos modelos organizativos se inspiran en el modelo francés (caso de España) ha sido frecuente la creación de agencias reguladoras que apoyen la regulación por los contratos, cosa que todavía no ha ocurrido en España (véase figura 1).

Condiciones que debe cumplir el regulador

Al referirnos a la regulación destacamos la importancia de las con­diciones que debe respetar el regulador, que cabe formular en los términos siguientes:

• Independencia: El regulador debe ser independiente de las dos partes: la autoridad y el operador.
• Simetría en la información: El regulador y el operador deben dis­poner de la misma información.
• Legitimación y seguridad jurídica: El regulador tiene que estable­cer una ley de rango suficiente. Sus actuaciones deben some­terse a unas reglas que creen seguridad jurídica para todos los actores.
• Independencia presupuestaria y financiera: El presupuesto del re­gulador se nutrirá de un concepto tarifario, que recaudará el operador. No tendrá ningún otro subsidio ni presupuesto procedente de la administración.
• Sumisión a la justicia ordinaria: Las decisiones del regulador po­drán recurrirse ante los tribunales ordinarios.

En la figura 1 se especifican, de manera sintética, las competencias y los reguladores responsables en cada una de las facetas de la actividad hídrica.

Misión y objetivos del regulador

Se trata de garantizar a los clientes-usuarios que los servicios del agua potable y saneamiento correspondan en calidad y cantidad a los ofrecidos y previstos en los contratos; que su precio sea justo y sostenible en el largo plazo, así como asegurar a la comunidad que el agua, una vez utilizada, sea tratada para ser devuelta a la naturaleza de forma compatible con el desarrollo sostenible.

Para ello deben promoverse la transparencia y el autocontrol de las em­presas, y se desarrollará una fiscalidad eficiente. Como objetivos estratégicos cabe señalar:

• Lograr que las tarifas de los servicios sanitarios sean las míni­mas que aseguren calidad del servicio a los clientes, con una cobertura adecuada al riesgo de los operadores (sean estos pú­blicos o privados).
• Asegurar la provisión futura eficiente y de calidad de los servicios en toda la extensión de las áreas urbanas y rurales, informándose de los planes de desarrollo previstos por los operadores, y las necesidades inducidas por el desarrollo ur­banístico.
• Velar por cumplimiento de la calidad de los servicios, infor­mando a los clientes y colaborando en los programas educa­tivos.
• Atender las reclamaciones de los clientes articulando sistemas de mediación o arbitraje que procedan.
• Vigilar por el cumplimiento de la normativa sanitaria y am­biental.

La necesidad de más y mejor información

Una función importante de la regulación estriba en conseguir la mayor transparencia posible en el sector. En la actualidad, el gran número de operadores para el abastecimiento y la escasa transpa­rencia de los operadores del saneamiento, sobre todo en lo referen­te al alcantarillado (aspecto que queda de manifiesto por las pocas respuestas en la encuesta anual de AEAS), hace difícil formarse una idea general sobre los servicios españoles.

Cierto es que los problemas se concentran en pequeños y me­dianos municipios, normalmente con gestión directa municipal, y no a través de empresas, ya sean públicas o privadas; pero no se trata de un asunto baladí, dado que estos casos suponen el 10% del abastecimiento de la población.

Opciones de gobernanza de la regulación

Ante el estado de cosas que veíamos al hablar de la regulación del sector del agua en España, cabe pensar en la conveniencia de crear un observatorio similar a la ERSAR (Entidad Reguladora de Ser­vicios de Aguas y Residuos) de Portugal. Tal organización sería es­tatal, pues no tendría sentido crear 17 observatorios con carácter autonómico. En Australia existen tales agencias en los ámbitos de los estados y los territorios, ya que tales entidades desempeñan un papel más importante y a menudo son agencias que regulan el conjunto de los monopolios naturales. La efectiva regulación del sector de distribución de agua en España.

Ante la ausencia de iniciativas de este tipo por parte del go­bierno de España, cabe preguntarse si otros actores asociativos po­drían asumirlas. Primero, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), que federa los organismos responsables de estos servicios, tendría legitimidad para organizar un observato­rio en su seno, lo que además tendría la virtud de no inquietar al poder de los ayuntamientos sobre la posi­ble pérdida de una competencia municipal.

A corto plazo, también podría surgir un modelo de autorregulación por parte de las asociaciones de operadores como la Asociación Española de Abastecimientos de Agua y Saneamiento (AEAS) y la Aso­ciación Española de Empresas Gestoras de los Servicios de Agua a Poblaciones (AGA), un sistema de autorregulación que parece difícil de conseguir en España, a diferencia del caso de Holanda.

En España debería haber una conjunción de AEAS y AGA, ya que ambas asociaciones reúnen la mayoría de los operadores y realizan una encuesta bienal sobre operadores que suministran el agua al 80% de la población española. De hecho, la ma­yoría de los operadores presentes en AEAS y AGA, públicos y pri­vados, reclaman con insistencia que se concentre el proceso de regulación.

Como complemento gráfico de hoy, incluimos el mapa de las confederaciones hidrográficas a las que nos referimos ampliamente en una entrega anterior de este informe sobre el agua y su política en España.

Continuaremos la semana próxima, y hasta entonces, los lectores de El Ágora pueden conectar con el autor a través del correo electrónico castecien@bitmailer.net.

[1] Artículos 148 y 149 de la Constitución y Ley 29/1958.