La aprobación en el año 1996 del «Reglamento Técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses» limitando su ámbito de aplicación a las presas y embalses cuya titularidad correspondiera al entonces Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente y a las que fuesen objeto de concesión administrativa a partir de su entrada en vigor, dio origen, junto con la «Instrucción para el proyecto, construcción y explotación de grandes presas» de 1962/1967, a la coexistencia de dos normas con distintos requisitos de seguridad, dependiendo de quién ostentara la titularidad de la presa.
La situación creada por ese hecho movió a la comunidad presística a solicitar reiteradamente a los gestores políticos la aprobación de una verdadera Ley de seguridad de presas que unificara el cumplimiento de los mismos requisitos para todas las presas y que éstas quedaran amparadas con el mayor rango legal posible, al considerar que la seguridad era un asunto de mucha importancia que no debía tratarse a la ligera.
Hasta la publicación del nuevo Real Decreto, ha estado en vigor una normativa redactada en la década de 1960
En 2002, la Dirección General del Agua (DGA) apostó decididamente por la Ley de seguridad de presas y embalses y creó un grupo de trabajo interno para redactarla. El anteproyecto finalmente elaborado, se debatió internamente con funcionarios de la DGA y de las Confederaciones Hidrográficas, con los principales titulares de presas y con las asociaciones relacionadas con las mismas, pero no se inició su tramitación administrativa porque hubo cambio de Ministros y el nuevo titular del departamento consideró que no era un tema prioritario.
En el año 2005 la DGA retomó la redacción de la Ley de Seguridad de presas y embalses, creando un nuevo grupo de trabajo que elaboró un nuevo borrador de Ley de Seguridad partiendo del anterior, al que se hicieron modificaciones significativas, siendo dos de las más importantes la inclusión en su ámbito de aplicación de las balsas de agua y la creación de una Agencia Estatal de Seguridad de Presas y Embalses, como autoridad competente en la materia. La tramitación de este proyecto de Ley fue casi completa y ampliamente participativa, sometiéndolo a la Secretaría General Técnica del Ministerio, al Consejo Nacional del Agua (en dos ocasiones), al Consejo Asesor de Medio Ambiente y a la Comisión Nacional de Protección Civil. Cuando estaba ampliamente aceptado y listo para finalizar su tramitación, y faltando únicamente el informe del Consejo de Estado, el responsable del departamento decidió paralizar la tramitación.
La DGA acometió a lo largo del año 2006 una transformación del borrador de Ley en un Real Decreto, entendiendo que, con esta disposición, se alcanzarían gran parte de los objetivos que se perseguían con su aprobación. El Real Decreto se tramitó de nuevo hasta su aprobación a comienzos de 2008 (Real Decreto 9/2008 por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico), con un contenido prácticamente igual al de la Ley, aunque eliminando la creación de la Agencia Estatal, que no cabía en el marco de un RD.
Este RD 9/2008, modificaba el vigente Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por el RD 849/1986, añadiéndole el Título VII “de la seguridad de presas, embalses y balsas”. El Real Decreto 9/2008 disponía además que, para derogar «Instrucción» y «Reglamento», era preciso redactar y aprobar tres Normas Técnicas de Seguridad, que serían, a partir de ese momento, los únicos textos legales vigentes en materia de seguridad de presas. Sin embargo, al haberse aprobado el RD en la fase final de la legislatura, no fue posible preparar a tiempo y aprobar las Normas Técnicas de Seguridad, que quedaron pendientes para la siguiente.
El pasado 13 de abril, el Real Decreto 264/2021 aprobaba las Normas Técnicas de Seguridad para las presas y sus embalses, 13 años después de la aprobación del Real Decreto de 2008. Más de 100 profesionales procedentes de empresas y administraciones relacionadas con el estudio, proyecto, construcción, explotación, mantenimiento y conservación y control de la seguridad de las presas han participado en los distintos grupos de trabajo creados para la elaboración de los textos base de las tres Normas, hasta la redacción final de las mismas, que fue efectuada por la Comisión de Normas de Grandes Presas, órgano colegiado adscrito a la Dirección General del Agua, como órgano consultivo y de asesoramiento técnico y de seguridad en materia de presas y embalses. Adicionalmente, se efectuaron a lo largo de todo ese tiempo, dos procesos de información pública y tres Jornadas divulgativas.
Queda pendiente la aprobación de unas Normas Técnicas Específicas para Balsas
Dado que el RD 9/2008, de 11 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, incluía por primera vez de forma expresa que las disposiciones contenidas en él fuesen también de aplicación a las balsas, queda por lo tanto pendiente la aprobación de unas Normas Técnicas específicas para estas infraestructuras hidráulicas. La Comisión de Normas de Grandes Presas viene trabajando en la redacción de los textos correspondientes a esas tres Normas Técnicas de Seguridad, encontrándose en una fase muy avanzada de desarrollo los borradores de las tres; borradores que, una vez terminados, serán puestos en fase de Información Pública a continuación, para recabar las correspondientes alegaciones y comentarios por parte del sector. En tanto no se aprueben esas Normas Técnicas, seguirán siendo de aplicación para las balsas tanto la «Instrucción» de 1962/67 como el «Reglamento» de 1996.
Las Normas Técnicas para presas aprobadas, se convierten así en los tres únicos textos “completos” a utilizar en el futuro en materia de seguridad, al incluir todos los requisitos a cumplir en todas las fases de la vida de las presas. Con ellas, los titulares de las presas dispondrán de un catálogo completo de pautas de comportamiento modernas, avanzadas y muy adecuadas, para garantizar la seguridad de esas infraestructuras.
Y al contrario del carácter abierto que tenía el «Reglamento», o el elevado grado de detalle con el que se redactó la «Instrucción», las Normas se han situado ahora en una posición intermedia. Debido a ello, y dado que el «Reglamento», por ese carácter abierto que tenía, necesitó del complemento de unas Guías Técnicas que, a modo de recomendaciones prácticas, fueron elaboradas por el Ministerio o por el Comité Nacional Español de Grandes Presas (CNEGP – SPANCOLD) para facilitar la aplicación de los requisitos de seguridad que incluía el tiempo transcurrido desde su aprobación y la experiencia adquirida por su utilización, hacen necesario proceder a actualizar algunas de ellas, actividad que también está en marcha.
La evolución de la técnica y la normativa exigen la actualización de las “Guías Técnicas de Seguridad de Presas”
Por lo tanto, a partir de ahora, los tres pilares fundamentales sobre los que se va a hacer descansar la seguridad de las presas, serán los siguientes:
- Las obligaciones exigidas al titular de la presa, que se definen con precisión.
- El control de la seguridad, que consistirá en la verificación de que el titular cumple lo exigido en las Normas. Ese control se ejercerá por las Administraciones competentes en materia de seguridad de presas y embalses, para lo que podrán apoyarse en el futuro en Entidades colaboradoras de Control en materia de seguridad de presas.
- La supervisión del control de la seguridad, que realizará la Administración competente en materia de seguridad de presas, como garante del funcionamiento del sistema.
En relación con las Entidades colaboradoras en materia de seguridad, la DGA trabaja actualmente muy estrechamente con ENAC (Entidad Nacional de Acreditación) en la elaboración de una Orden Ministerial que establezca las condiciones y el procedimiento para obtener y renovar el título de Entidad colaboradora, las actividades a las que pueden extender su colaboración dichas Entidades, así como las facultades y competencias de su personal y su ámbito funcional de actuación.
Se está trabajando en el desarrollo de sendas órdenes ministeriales: una en relación con las “entidades colaboradoras” y otra relativa a la tramitación de documentación de seguridad
Pero no sólo se está trabajando en esa Orden Ministerial. Actualmente se trabaja en la redacción de otra, ya que, durante la tramitación de las Normas Técnicas de Seguridad, el Consejo de Estado efectuó una observación de legalidad e indicó la necesidad de que el Ministerio, a través de esa Orden Ministerial, de carácter reglamentario, estableciera los procedimientos de tramitación a seguir por los distintos documentos y solicitudes relacionados con la seguridad de las presas, regulara los plazos de esa tramitación y determinara el sentido del silencio administrativo para los supuestos en los que, una vez superados esos plazos, la Administración no se hubiera pronunciado expresamente.
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Juan Carlos de Cea Azañedo pertenece al Cuerpo de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos del Estado y es en la actualidad Responsable de la División de Seguridad de Infraestructuras y Explotación de la Dirección General del Agua, perteneciente al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD); es experto europeo en seguridad de infraestructuras hidráulicas y ha sido Presidente de la Confederación Hidrográfica del Tajo, Secretario General de SPANCOLD (durante más de 15 años) y profesor asociado de la Universidad Politécnica de Madrid (UPM).
